Почему сажают мэров?
Руслан Хестанов, Виталий Лейбин, Виктор Дятликович, Максим Артемьев, Лилия Мухамедьярова, Андрей Остров
Каждый шестой мэр региональных столиц России или сидел, или сидит, или, вероятно, будет сидеть, поскольку находится под следствием. Главная причина — конфликты вокруг муниципальной земли и недвижимости, в которых мэры более уязвимы, чем губернаторы и федеральные чиновники
Фото: Коммерсант; РИА Новости; Итар-Тасс
Чуть ли не каждую неделю из разных уголков России приходят новые сообщения с линии фронта, где мэров атакует прокуратура. В мае предъявлены обвинения главе администрации Рязани Федору Провоторову, полгода сидит в СИЗО томский градоначальник Александр Макаров. Обвинения главам местных администраций предъявлены во Владивостоке, Архангельске, Орле, Волгограде, Пятигорске, Петропавловске-Камчатском, Петрозаводске, Вологде, Перми, Краснодаре…
У кого появилось желание свести счеты с мэрами областных столиц? Почему именно они становятся жертвами силовиков: прокуратуры, ФСБ, МВД? И, наконец, за дело ли их сажают?
Чтобы разобраться в сути происходящего, нужно понять нехитрую истину: мэр в первую очередь политик, а не простой завхоз, как бы кому-то этого ни хотелось и как бы они сами ни пытались себя таковыми представить.
Фото: Коммерсант; РИА Новости; Итар-Тасс
Современный российский руководитель города или района, говоря языком геологов, находится на пересечении очень многих «линий разлома». Мэр ежедневно должен думать о выстраивании отношений с губернатором, с местными федералами, преимущественно силовиками: милицией, налоговиками, прокуратурой. С депутатами регионального закса, от которых зависит выделение городу бюджетных средств и трансфертов. Со своими собственными муниципальными депутатами, которые во многих случаях его избирают или заключают с ним договор. С бизнесом, политическими партиями и общественными организациями — вплоть до общества охраны животных, озабоченного судьбой бродячих собак на данной территории. И по каждой из этих линий ежедневно может вспыхнуть конфликт. Мэр словно шагает по минному полю, и каждый шаг чреват взрывом.
Мэры утверждают: невстроенность в систему государственной власти делает их доступной мишенью. «Мы — наиболее уязвимое звено в системе российской власти, — жалуется глава Архангельска Александр Донской. — Губернатор является федеральным чиновником, а мэр — нет. У нас губернатор, например, проводит силовые планерки — вызывает начальников ФСБ, МВД, прокурора области, руководителей налоговой и остальных силовых ведомств. Так, после того как я в конце прошлого года заявил о намерении баллотироваться на пост президента, он собрал такую планерку и поставил задачу: до нового года меня посадить».
Оглашение приговора бывшему мэру Владивостока Юрию Копылову. Фото: Сергей Михеев, Геннадий Гуляев (Коммерсант; Итар-Тасс)
Александр Донской еще на свободе, но уже давно под подпиской о невыезде — прокуратура расследует четыре уголовных дела: от подделки диплома о высшем образовании до незаконной предпринимательской деятельности. Причем диплом, похоже, и вправду поддельный. И, конечно, Донской себе льстит, считая причиной преследования свое желание стать президентом России. Причем сам тут же проговаривается и рассказывает о конфликте с губернатором по поводу планов приватизации объектов недвижимости.
Частота, с которой мэров отправляют за решетку, может говорить либо о планомерной кампании, либо о системном дефекте в архитектуре власти. Губернаторы и силовики, как назначенные сверху, нередко относятся к избираемым всенародным голосованием главам местных администраций как к «классовым врагам». С точки зрения губернаторов, источником встроенного в пирамиду власти изъяна является «непросвещенность» избирателя, о чем с откровенной наивностью поведал как-то нижегородский губернатор Валерий Шанцев: «Обидно, что народ очень часто выбирает не тех, кого надо». Чтобы избавиться от этого порока и достроить вертикаль, по мнению Шанцева, мэров надо назначать, причем расставлять фигуры на муниципальном поле должны, понятное дело, губернаторы. Они до сих пор не могут смириться с тем, что местное самоуправление отделено от государственной власти и, следовательно, им не подотчетно.
Мэр Архангельска Александр Донской пока под подпиской о невыезде. Фото: Сергей Михеев, Геннадий Гуляев (Коммерсант, Итар-Тасс)
«По закону о местном самоуправлении мэры получили массу полномочий, но не научились ими как следует пользоваться. Это касается и распоряжения землей, и управления муниципальными бюджетами, — не без раздражения делится своим мнением с корреспондентом “Русского репортера” вице-губернатор Ставропольского края Анатолий Воропаев. — И у многих градоначальников создалось ощущение, что они абсолютно самостоятельны. Но это же не так. Есть и федеральные власти, и областные. У них у всех свои интересы, и главы муниципальных образований должны с этим считаться. А они делали что хотели при фактическом отсутствии контроля. Теперь до них дошли руки».
Сейчас законодательные собрания имеют право решить, выбирать ли мэров или объявлять конкурс на пост сити-менеджера. Нанять для управления городом профессионального экономиста, а не политика решили более чем в 200 муниципальных образованиях по всей России, в том числе в таких крупных городах, как Курск, Великий Новгород и Саратов. Это уже явная тенденция. Назначение менеджеров позволило в ряде случаев избежать «репрессивных» методов борьбы с независимыми мэрами, поскольку конфликтные вопросы, в частности о земле и недвижимости, таким образом выводятся из сферы политики и становятся предметом рутинного управления.
Признать, что на мэров объявлена целенаправленная охота, не значит утверждать, что они являются невинными жертвами хищных силовиков. Мэрами поневоле не становятся — для этого нужны властные амбиции и готовность к риску. А правила игры таковы, что сплошь и рядом на административно-политическом паркете разыгрываются замысловатые, порой трагикомические и близкие к абсурду ситуации.
Мэр Волгограда Евгений Ищенко на скамье подсудимых. Фото: Сергей Михеев, Геннадий Гуляев (Коммерсант; Итар-Тасс)
Парадоксы начинаются с того, что около 95% бюджетов всех муниципальных образований сегодня являются дотационными. Большинство мэрий, таким образом, уже самим законодательством поставлено в финансовую зависимость от субъектов Федерации, то есть от губернаторов. И это притом, что основным производителем общественных богатств являются как раз города. Примерно в таком же положении дотационной зависимости находятся сами субъекты Федерации по отношению к федеральному центру. И это — хитрость не разума, а законодательства. Большая часть налогов уходит в центр, а перераспределение дотаций осуществляется сверху вниз. В распоряжении городов сегодня оказывается в среднем от 6 до 9% собираемых на их территории налогов. В такой системе была своя логика, когда Федерация разваливалась, и центр укреплял свой авторитет, получая монопольное право на распределение дотаций.
Но сохранение выборности мэров неизбежно приводит к тому, что они начинают требовать больших ресурсов и большей налоговой автономии. Ведь градоначальнику нужно выполнять свои обещания горожанам: от них его карьерная судьба зависит не меньше, чем от регионального и федерального начальства. У него также есть обязательства перед бизнесом, который финансировал предвыборную кампанию. Но когда мэр сталкивается с острым дефицитом наличных средств, а законодательная база не позволяет увеличить ресурсы, он просто вынужден решать эту задачу средствами теневой экономики: спекуляцией земельной собственностью или недвижимостью, административным рэкетом бизнеса. Причем разобраться, в каком случае градоначальник действует в интересах избирателей, а в каком — в своих собственных, совсем непросто.
Окружная избирательная коммисия. Подсчет голосов. Фото Андрей Чепакин (Epsilon); Николай Цыганов (Коммерсант)
Показательно дело бывшего мэра города Миасс Челябинской области Владимира Григориади. Четвертый год он сидит в Кыштымской колонии № 10. Милиция поймала его на получении взятки в размере 850 тыс. рублей от одного из местных предпринимателей. Правда, сам Григориади говорит, что это была никакая не взятка, а восстановление справедливости — якобы при прежнем мэре предприниматель Николай Зайцев купил за бесценок два магазина. Новый мэр потребовал от бизнесмена доплатить городу миллион рублей. И тот 200 тыс. перечислил в бюджет по безналичному расчету, а остальные принес лично, предварительно заглянув в милицию и написав соответствующее заявление. Впрочем, суд не поверил в благородные намерения мэра и осудил его на 8 лет колонии.
Если отследить все уголовные дела мэров, обнаружится, что большинство «расхитителей» — это главы областных центров, располагающих солидными ресурсами земли и недвижимости. Бюджетные войны в таких условиях неминуемы. «Такое ощущение, что городская власть существует, чтобы вредить жителям города. Я впервые сталкиваюсь с тем, что люди, избранные населением, ему же и вредят», — театрально заявил как-то на региональном правительственном совещании губернатор Нижегородской области Валерий Шанцев. Стрела предназначалась лично мэру областного центра Вадиму Булавинову. Бывший заместитель Юрия Лужкова взялся за наведение порядка в сфере застройки, для начала решив насущный земельный вопрос: под давлением областной власти главы райцентров дружно делегировали области право распоряжаться муниципальной землей. Сопротивлялся один Булавинов.
Мэр Нижнего Новгорода Вадим Булавинов. Фото: Андрей Чупакин (Epsilon), Николай Цыганов (Коммерсант)
Эпидемия арестов градоначальников объясняется несколькими связанными процессами. Экономический рост и рост темпов строительства повышает цену вопроса о земле и недвижимости. Одновременно в рамках закона о местном самоуправлении до 2009 года будет происходить процесс распределения полномочий и имущественных прав между мэрами и региональными властями. И на фоне усиления контроля государства над региональными властями и силовыми структурами это делает мэра мишенью.
Достойны ли такие административные и уголовные казусы национального обсуждения, тем более что опальные мэры, вероятно, действительно совершали те преступления, в которых они обвиняются? По крайней мере, в одном важном смысле — да, достойны. Зададим себе жесткий вопрос: готовы ли мы, например, ради очень быстрого решения жилищной проблемы в нашем городе отказаться от выборов мэра, передав полномочия губернатору и далее по цепочке федеральному центру?
Нам хочется надеяться, что ответ будет в пользу сохранения права выбора. Это логично и естественно с точки зрения человеческой природы: люди должны сами отвечать за территорию своего обитания, в том числе и потому, что именно на уровне города, поселка, деревни формируются способы самоорганизации граждан, которые составляют фундамент государства. Более того, мы бы предложили ограничить срок пребывания в должности как мэра, так и губернатора восемью годами. Город — это же не фирма, созданная частным лицом, которое одно только и знает конечный замысел. Город — это организм, который создается всеми его жителями. Каждый новый мэр приносит какой-то один проект развития, и регулярное их обновление превратит городскую политику в более живое, более похожее на бизнес состязание.
Ключ от этой двери не в руках мэров. Фото: Григорий Тамбулов (Коммерсант)
Что касается современных проблем, то, думается, правильной для граждан тактикой было бы избрание мэрами таких кандидатов, которые сами обладают достаточными связями в федеральном центре, чтобы противостоять «вертикали власти на местах», и обладают достаточной управленческой адекватностью и опытом, чтобы не создавать конфликтов, единственный выход из которых — тюрьма.
В современной практике уже есть прецеденты, когда успешные главы областных центров оказываются сильнее губернаторов. Как, например, в Пскове, где градоначальник Михаил Хоронен, заручившись поддержкой федерального центра, добился прекращения конфликтов на своих условиях и без ущерба для населения. Есть и регионы, в которых сильный губернатор — сам выходец из мэров, как в Новосибирске, и поэтому там идет мирная работа, приводящая к интенсивному развитию.
Самое плохое, что могло бы сейчас произойти, — это разочарование в идее самостоятельности избранных народом руководителей городов. Политически прокуратуре и вообще федеральным органам власти легче всего превратить «посадку» мэров в систему и достроить административную вертикаль, включив в нее города и поселки. Но одно дело — посадить мэра с уголовной кличкой, как случилось с бывшим главой Владивостока Владимиром Николаевым, другое — встать на одну из сторон в конфликтах вокруг земли и недвижимости. Баланс может измениться, скажем, если федеральные партии власти увидят свой ресурс в сильных и популярных мэрах, как это произошло в Пскове («Единая Россия») или в Ставрополе («Справедливая Россия»). Ведь сейчас только градоначальники еще обладают навыками общения с избирателями — многие политики, включая губернаторов, уже не имеют такого опыта, необходимого и для борьбы за власть, и для квалифицированного управления.
Эксперт он-лайн
