Административный раж в административной реформе

Кампанейщина снова становится неотъемлемым элементом политической жизни России. Это уже почти забытое слово вспоминается, когда наблюдаешь шумиху вокруг административной реформы. Что общего у нее и, например, всесоюзной антиалкогольной кампании? Здесь и там объект реформирования является главным источником всех бед российской (всесоюзной) экономики. Тот же размах - если рубить, то под корень. "Лозунговый" характер деятельности властей: главное - отвлечь внимание от действительных проблем страны.

Оказывается, административная система управления у нас старая, сохранилась чуть ли не с царских времен. Нет системности в ее построении - и структура не та, и функции не те, к тому же госаппарат сильно разросся. Но главное, он сверху донизу поражен коррупцией. Именно госаппарат является главным препятствием на пути экономического роста.

Что же нам предлагают наследники разработчиков государственной автоматизированной системы управления (ГАСУ)? Красивые схемы построения системы управления страной, в которых квадратики, обозначающие министерства, комитеты, агентства, службы и прочие ведомства ранжированы по значимости их функций. Вариантов реформирования административной системы множество. Но при всем многообразии в основе их лежат неверные посылки.

Действительно, структура госаппарата в основном сохранилась с царских времен. Стоит обратить внимание на тот факт, что советское правительство после всяких комиссариатов вернулось к царской структуре государственной власти. Еще более знаменательный факт преемственности выявили чиновники МЭРТа, которые проанализировали более 5 тысяч существующих госфункций. Только 5% из них оказались "избыточными", половина из которых - "несуществующими". Естественно, что это не может служить основанием для ломки всего госаппарата.

Если же учесть, что ведомственные положения, которые анализировались, были написаны на основе положений ранее существовавших министерств и ведомств, то факт преемственности госфункций и, следовательно, структуры госаппарата становится очевидным. Это подтверждается и зарубежным опытом - набор министерств и ведомств по функциям практически один и тот же, хотя в названиях есть различия: так, американское МВД больше соответствует нашему Министерству природных ресурсов.

Главное - не перечень госфункций и их распределение по министерствам и ведомствам, а законодательное обоснование и обеспечение. Все беды госаппарата состоят в недостаточной их проработке. Наши законы чаще всего не имеют прямого действия. В них декларируется принцип, а четкая система его реализации отсутствует. Но самое принципиальное - действия чиновника при исполнении им своих обязанностей не всегда предполагают ответственность перед обществом. Нечеткость законодательства, призванного обеспечивать права россиян, является основой для коррупции в госаппарате. Усиливают ее заявления чиновников, в том числе и высших, о принципиальной неистребимости взяточничества в их рядах. Не понимать ли это как приглашение к инсайдерским сделкам?

Радикальный вариант административной реформы, предложенный РСПП, предполагает ликвидацию отраслевых министерств и ведомств, что называется, под корень. Это приемлемо лишь в русле политики "государства вне экономики". Действительно, отраслевые министерства не нужны, если государство не считает нужным заниматься экономикой. Но в развитых странах так не считают - важнейшие секторы экономики находятся под постоянным мониторингом соответствующего ведомства. Функции каждого из них определяются законодательством. Они осуществляют мониторинг, обосновывают и разрабатывают федеральные программы, после утверждения которых парламентом осуществляют руководство по их выполнению.

По шумихе, поднятой вокруг госаппарата, можно подумать, что он у нас разросся до астрономических размеров. В действительности же его численность больше соответствует слаборазвитым, чем западным странам. Доля работников госаппарата среди занятых в экономике и в общей численности населения в России в 5,5 раза меньше, чем в среднем по странам ОЭСР. У нас 1,8% и 0,8%, а там 10% и 4,3% соответственно. Из развитых стран в Японии эти показатели наименьшие, но и там они более чем вдвое превышают российские: 4,0% и 1,9% соответственно.

Численность и структура госаппарата определяется объемом задач, возложенных на него законодательством. Например, число занятых в Минсельхозе США, на зависть нашему вице-премьеру Алексею Гордееву, в 10 раз больше, чем в его министерстве, но в еще большее число раз это американское ведомство получает средств на выполнение задач, возложенных на него конгрессом. Наши реформаторы старательно не замечают, что Буш-младший, например, не госаппарат сокращает, а урезает те или иные программы. При этом большая часть уволенных переходят во вновь открываемые федеральные программы.

Кардинальная перестройка госаппарата не только сейчас, но и вообще нежелательна и даже вредна. За последнее десятилетие он перетряхивался неоднократно, в результате чего наши министерства и ведомства лишились профессиональных кадров. У нас до сих пор госслужбу не признают профессией, а становление госаппарата - процесс длительный.

Владимир Санько
Опубликовано в Независимой газете от 27.05.2003