Реформа местного самоуправления - разорение для местного бюджета?
7 июня 2004 года главой администрации Псковской области Евгением Михайловым подписан к опубликованию закон Псковской области "Особенности организации местного самоуправления на территории Псковской области".
В Псковском областном Собрании закон проходил первое чтение дважды: первый раз - на декабрьской сессии, второй - на мартовской. По мнению управления юстиции по Псковской области, принятие законопроекта выходит за компетенцию субъекта РФ, кроме этого, законопроект дублирует некоторые нормы федерального закона от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". На этой же позиции стоял и председатель комитета по законодательству и местному самоуправлению Собрания Геннадий Подзноев.
Администрация области направила официальное обращение в комитет Государственной Думы по вопросам местного самоуправления с просьбой сообщить мнение по данному вопросу. В ответе председателя комитета Владимира Мокрого дано разъяснение, что обсуждаемый закон области не будет противоречить федеральному законодательству и, более того, не дублирует положения федерального закона а, наоборот, дополняет законодательную базу осуществления местного самоуправления с учетом особенностей, присущих в данном случае Псковской области.
Данным законом в целях обеспечения законности в деятельности глав районов, избранных после 8 октября 2003 года, устанавливаются некоторые особенности организации местного самоуправления на территории области.
Закон определяет наименование местной администрации района, города, волости, порядок назначения на должность лица, возглавляющего местную администрацию, если избранный на муниципальных выборах глава муниципального образования является председателем представительного органа местного самоуправления.
Закон вводит наименование таких должностей, как глава района - председатель представительного органа местного самоуправления, глава района - глава местной администрации, а также временно предусматривает решение вопросов денежного содержания и иных вопросов, связанных с осуществлением функций по этим должностям.
Представлял на сессии законопроект председатель областного комитета по региональной политике и местному самоуправлению Николай Цветков. Специалисты этого комитета разрабатывали проект закона и сопровождали процесс его прохождения. Уже сейчаc имеются положительные отклики на принятие этого закона из муниципалитетов области.
Новый законопроект корреспонденту ПАИ прокомментировал председатель областного комитета по региональной политике и местному самоуправлению Николай Цветков.
Принятие нового областного закона - это результат общей деятельности администрации области, направленной на сведение к минимуму тех проблем, с которыми столкнулись наши муниципалитеты в связи с проведением реформы принципов организации местной власти. В стране идет крупномасштабная законодательная реформа в сфере взаимоотношений центральной, региональной и местной властей по вопросам разграничения полномочий, перераспределения в соответствии с ними финансов. В этой связи муниципальные образования столкнулись с такими схемами организации власти, которые сложно применить на практике.
Cуть федеральной реформы местного самоуправления такова - введение на всей территории РФ двухуровневой системы местного самоуправления, включающей в себя поселения, муниципальные районы и городские округа с разграничением между ними полномочий и ресурсов. С одной стороны, решается проблема приближения местной власти к населению, а с другой стороны, требуется наличие развитой и дорогостоящей инфраструктуры.
Реформа подразумевает ряд нововведений, ранее не характерных для местного самоуправления. Например, применение на муниципальном уровне принципа разделения властей, ранее этот принцип существовал лишь условно. Суть разделения выражается в том, что высшие выборные должностные лица не могут в одном лице представлять и администрацию, и представительный орган. Таким образом, глава муниципального образования в соответствии с Уставом может выбирать либо возглавлять исполнительно-распорядительный орган со своими полномочиями, либо быть главой муниципального образования и возглавлять представительный орган, в Псковской области они именуются Собранием депутатов или городской Думой. Такой выбор ему даётся только в том случае, если он идёт через выборы всем населением. Если же глава муниципального образования избирается из числа депутатов, то он может возглавлять только представительный орган. В таком случае исполнительно-распорядительный орган, то есть администрацию, должен возглавлять так называемый конкурсный управляющий, который подписывает контракт с главой муниципального образования на срок полномочий представительного органа, то есть Собрания. Это зарубежная модель, применяющаяся для создания института наемного управляющего на верхнем муниципальном уровне власти. Это абсолютно новое явление для российской действительности и требует оказания помощи муниципалитетам в создании соответствующей правовой базы с учетом общественно-политических традиций России и конкретного региона.
Ряд положений нового федерального закона уже вступил в силу с 8 октября 2003 года, хотя в полном объеме закон вступит в силу с 1 января 2006 года. Одной из таких норм, вступивших в силу, является норма о том, что требования закона о порядке избрания (назначения) и полномочиях глав муниципальных образований должны применяться по окончанию срока полномочий глав, избранных до 8 октября 2003 г., то есть, вступления в силу переходных положений. И если бы в Псковской области таких примеров не было, то не следовало бы поднимать вопрос о принятии закона области, разъясняющего как поступать в таком случае.
Однако в период с октября 2003 года до апреля 2004 года на территории Псковской области переизбраны 18 глав муниципальных образований из 28. Поэтому в отношении этих 18 глав и вообще в отношении этих 18 муниципальных образований мы обязаны применять отдельные нормы нового федерального закона. То есть, на территории этих муниципальных образований будет действовать и старый закон в части, не противоречащей новому, и переходные положения нового закона. Тогда как в остальных 10 районах, где не было выборов, по-прежнему применяются только нормы старого закона. Таким образом, в этих 18 районах изменяется статус главы муниципального образования, который уже не может возглавлять местное самоуправление в целом, а вправе возглавлять какой-то лишь один из органов местного самоуправления. Из 18 глав муниципальных образований, которые прошли через выборы, 4 из них избирались по иной системе, то есть из состава депутатов представительного органа - это Порхов, Печоры, Дедовичи, Кунья. Для них федеральный закон не прописывает, каким образом восполнять тот вакуум, который возникает между избранным главой муниципального образования, возглавляющим районное Собрание, и тем человеком, который должен будет возглавлять администрацию. Это связано с тем, что заместители главы администрации имеют определённые на срок контракты с самим главой муниципального образования. Как только глава муниципального образования складывает свои полномочия, эти срочные контракты аннулируются. В законе области "Особенности организации местного самоуправления на территории Псковской области" установлено, что с момента, когда глава муниципального образования избирался из состава депутатов и до того момента, пока не приступит к исполнению своих полномочий конкурсный глава администрации, полномочия по обеспечению деятельности местной администрации осуществляют бывшие заместители главы муниципального образования. Тем самым обеспечивается преемственность власти и заполняется организационный вакуум, позволяющий обеспечить жизнедеятельность населения.
Администрация области настаивала на необходимости отрегулировать эти вопросы еще в декабре, что позволило бы избежать многих организационных проблем. На сессии Собрания депутатов Куньинского района рассматривались изменения и дополнения в устав, позволяющие провести конкурс на должность главы администрации. Выборы главы района состоялись еще 3 марта, но многие организационные вопросы требуют оперативного решения. И если бы закон был принят еще в декабре, как мы и предлагали, так как прогнозировали подобные сложности, то многие вопросы были бы решены более оперативно.
Сейчас всё чаще и чаще раздаются отклики из регионов о слишком сжатых сроках введения основных положений закона и необходимости дополнительного финансирования из региональных и местных бюджетов на осуществление реформы, хотя разработчики закона предполагали, что дополнительных финансов закон не потребует. Например, в законе говорится о картографическом описании границ вновь образуемых муниципальных образований, однако проведение такого описания требует значительных материальных затрат, которые не предусмотрены ни в региональном, ни в местных бюджетах. Например, в Вологде считают, что реформа местного самоуправления разорит местный бюджет.
Реформа местного самоуправления инициировалась Российской Федерацией. Однако мы считаем, что в Псковской области местное самоуправление состоялось и действовало эффективно в рамках предыдущего закона. В сложившихся условиях задача органов государственной власти заключается в том, чтобы не ухудшить положение людей и корректно выполнить положения закона.
Елена Баранова,
Псковское агентство информации.
